Segnalazioni condotte illecite (c.d. whistleblower)

Pubblicazione ai sensi del Decreto Legislativo 30 marzo 2023, n. 24

L’Istituto giuridico del whistleblowing in Italia è previsto dalla legge 6 novembre 2012, n. 190, Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, che ha introdotto l’art. 54-bis nel decreto legislativo n. 165/2001, Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, vale a dire la disciplina di tutela per il dipendente pubblico che segnala condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro.

Successivamente, la legge 30 novembre 2017, n. 179, Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato, ha ampliato modalità e forme di tutela per i dipendenti pubblici e disposto analoghe forme di tutela anche per i dipendenti del settore privato.

In attuazione della direttiva (UE) 2019/1937 è stato emanato il decreto legislativo 10 marzo 2023, n. 24, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione europea e violazioni delle disposizioni normative nazionali, che raccoglie in un unico testo normativo la disciplina dei canali di segnalazione e delle tutele riconosciute ai segnalanti sia del settore pubblico, sia del settore privato. Le disposizioni normative di cui all’art. 54-bis del D.Lgs. n. 165/2001, all’art. 6, commi 2-ter e 2-quater, del D.Lgs. n. 231/2001 e all’art. 3 della legge n. 179/2017 sono state abrogate dall’art. 23 del D.Lgs. n. 24/2023.

L’ANAC, con delibera 12 luglio 2023, n. 311, ha adottato le Linee guida in materia di protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali. Procedure per la presentazione e gestione delle segnalazioni esterne.

Tra i soggetti, pubblici e privati, tenuti all’applicazione del D.Lgs. n. 24/2023 sono comprese le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, c. 2 del D.Lgs. n. 165/2001, fra le quali rientra l’Inapp.

Chi è la persona segnalante (il whistleblower)

Il whistleblower è la persona fisica che segnala o divulga pubblicamente o denuncia all’Autorità giudiziaria, o contabile, informazioni su violazioni di disposizioni normative nazionali o dell’Unione europea che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato; nonché violazioni non ancora commesse che il whistleblower ritiene plausibilmente che potrebbero verificarsi sulla base di concreti elementi.

Tali violazioni, o presunte tali, devono essere state commesse nell’organizzazione con cui il segnalante o denunciante intrattiene rapporti lavorativi o giuridici qualificati previsti dalle norme. La persona che segnala deve essere venuta a conoscenza delle informazioni sulle violazioni nell'ambito del proprio contesto lavorativo.

I soggetti che possono effettuare la segnalazione o la divulgazione pubblica o la denuncia all’Autorità giudiziaria, o contabile, di informazioni sulle violazioni, nell’Inapp sono:

  • i dipendenti dell’Istituto
  • i lavoratori autonomi nonché i titolari di un rapporto di collaborazione che svolgono la propria attività lavorativa presso l’Inapp
  • i lavoratori o i collaboratori delle società fornitrici di beni e servizi o che realizzano opere in favore dell’Inapp
  • i liberi professionisti e i consulenti che prestano la propria attività presso l’Inapp
  • i volontari e i tirocinanti, retribuiti e non retribuiti, che prestano la propria attività presso l’Inapp
  • le persone con funzione di amministrazione, direzione, controllo, vigilanza o rappresentanza, anche qualora tali funzioni siano esercitate in via di mero fatto, presso l’Inapp.

La tutela dei suddetti soggetti segnalanti le violazioni si applica anche durante il periodo di prova e anteriormente o successivamente alla costituzione del rapporto di lavoro o altro rapporto giuridico.

Le misure di protezione e la tutela della riservatezza si applicano anche alle persone diverse dal segnalante, coinvolte o menzionate nella segnalazione, le quali potrebbero essere destinatarie di ritorsioni dirette o indirette.

Cosa si può segnalare, divulgare pubblicamente o denunciare

Violazioni del diritto nazionale

  • illeciti civili, amministrativi, contabili, penali
  • irregolarità – anche se non sono più incluse tra le violazioni del diritto nazionale possono costituire “elementi concreti” (indici sintomatici) tali da far ritenere al segnalante che potrebbe essere commessa una delle violazioni previste dalla norma.

Violazioni del diritto dell’UE

  • illeciti commessi in violazione della normativa dell’UE indicata nell’Allegato 1 al D.Lgs. n. 24/2023 e di tutte le disposizioni nazionali che ne danno attuazione (anche se queste ultime non sono espressamente elencate nel citato allegato) relativi ai seguenti settori:
    a) appalti pubblici;
    b) servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo;
    c) sicurezza e conformità dei prodotti;
    d) sicurezza dei trasporti, tutela dell’ambiente;
    e) radioprotezione e sicurezza nucleare;
    f) sicurezza degli alimenti e dei mangimi e salute e benessere degli animali;
    g) salute pubblica, protezione dei consumatori;
    h) tutela della vita privata e protezione dei dati personali e sicurezza delle reti e dei sistemi formativi.
  • atti o omissioni che ledono gli interessi finanziari dell'Unione europea (art. 325 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea – TFUE – lotta contro la frode e le attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’UE) come individuati nei regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri dell’UE
  • atti o omissioni riguardanti il mercato interno, che compromettono la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali (art. 26, paragrafo 2, del TFUE). Sono ricomprese le violazioni delle norme dell'UE in materia di concorrenza e di aiuti di Stato, di imposta sulle società e i meccanismi il cui fine è ottenere un vantaggio fiscale che vanifica l'oggetto o la finalità della normativa applicabile in materia di imposta sulle società
  • atti o comportamenti che vanificano l'oggetto o la finalità delle disposizioni dell'Unione europea nei settori sopra indicati.

Tra le violazioni segnalabili rientrano anche le attività illecite finalizzate a un accesso non autorizzato alle informazioni protette dal cosiddetto segreto statistico, come previsto dall’art. 9 del D.Lgs. 6 settembre 1989, n. 322.

Come sopra accennato, le informazioni oggetto di segnalazione possono riguardare sia le violazioni commesse, sia quelle non ancora commesse che il whistleblower, ragionevolmente, ritiene potrebbero esserlo sulla base di elementi concreti. Possono essere oggetto di segnalazione, divulgazione pubblica o denuncia anche quegli elementi che riguardano condotte volte ad occultare le violazioni. Si pensi, ad esempio, all’occultamento o alla distruzione di prove circa la commissione della violazione.

Cosa non può essere oggetto di segnalazione, divulgazione pubblica o denuncia

Le contestazioni, rivendicazioni o richieste legate ad un interesse di carattere personale del segnalante o della persona che ha sporto una denuncia all'Autorità giudiziaria che attengono esclusivamente ai propri rapporti individuali di lavoro o di impiego pubblico, ovvero inerenti ai propri rapporti di lavoro o di impiego pubblico con le figure gerarchicamente sovraordinate. A titolo esemplificativo sono quindi escluse le segnalazioni riguardanti vertenze di lavoro, discriminazioni tra colleghi, conflitti interpersonali tra la persona segnalante e un altro lavoratore.

Le segnalazioni di violazioni laddove già disciplinate in via obbligatoria dagli atti dell'Unione europea o nazionali indicati nella parte II dell'allegato al D.Lgs. n. 24/2023, ovvero da quelli nazionali che costituiscono attuazione degli atti dell'Unione europea indicati nella parte II dell'allegato alla direttiva (UE) 2019/1937, seppure non indicati nella parte II dell'allegato al citato decreto.

Le segnalazioni di violazioni in materia di sicurezza nazionale, nonché di appalti relativi ad aspetti di difesa o di sicurezza nazionale, a meno che tali aspetti rientrino nel diritto derivato pertinente dell'Unione europea.

Caratteristiche delle segnalazioni

La segnalazione deve indicare in maniera chiara:

  • le circostanze di tempo e di luogo in cui si è verificato il fatto oggetto della segnalazione
  • la descrizione del fatto
  • le generalità o altri elementi che consentano di identificare il soggetto cui attribuire i fatti segnalati.

Canali di segnalazione

La scelta del canale di segnalazione non è rimessa alla discrezionalità del whistleblower in quanto in via prioritaria la norma privilegia l’utilizzo del canale interno, e solo al ricorrere di specifiche condizioni è possibile utilizzare i diversi canali esterni.

  • Il canale interno: consente di effettuare la segnalazione in forma scritta, anche con modalità informatiche, oppure orale anche mediante incontri diretti con il RPCT, su richiesta del whistleblower. Il soggetto destinatario delle segnalazioni è il Responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) dell’Inapp. Qualora la segnalazione interna dovesse essere presentata a un soggetto differente lo stesso dovrà trasmetterla al RPCT entro sette giorni dal ricevimento, dandone contestuale notizia al whistleblower.
  • Il canale esterno gestito da ANAC: https://whistleblowing.anticorruzione.it, va utilizzato nei casi in cui il canale interno non sia attivo o conforme alla legge, nel caso in cui la segnalazione interna effettuata non abbia avuto seguito, oppure il segnalante ritenga che possa non avere seguito o dar luogo a ritorsioni o, ancora, nel caso in cui ritenga che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse.
  • Le divulgazioni pubbliche: sono finalizzate a rendere di pubblico dominio informazioni sulle violazioni tramite la stampa o mezzi elettronici o comunque tramite mezzi di diffusione in grado di raggiungere un numero elevato di persone.
  • La denuncia all’Autorità giudiziaria o contabile: il whistleblower ha anche la possibilità di denunciare alle Autorità nazionali competenti, giudiziarie e contabili, le condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza nel suo contesto lavorativo. Qualora il whistleblower rivesta la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio, anche laddove abbia effettuato una segnalazione attraverso i canali interni o esterni previsti dalla norma, è tenuto - in virtù di quanto previsto dal combinato disposto di cui all’art. 331 c.p.p. ed agli artt. 361 e 362 c.p. - a denunciare alla competente Autorità giudiziaria o contabile i fatti penalmente rilevanti e le ipotesi di danno erariale.

Canale di segnalazione interno all’Inapp e procedura di presentazione e gestione della segnalazione

Per garantire la massima riservatezza dell’identità del segnalante, dell’eventuale facilitatore che assiste il segnalante, della persona coinvolta o comunque dei soggetti menzionati nella segnalazione, nonché del contenuto della segnalazione e della relativa documentazione, l’Inapp si avvale di strumenti di crittografia.

La segnalazione può essere presentata in forma scritta tramite la piattaforma informatica Archimede® raggiungibile all’indirizzo: www.archimede.inapp.org/torcom.
Accedendo a tale piattaforma è possibile inoltrare la segnalazione al RPCT. Una volta inoltrata la segnalazione il sistema rilascerà un codice univoco crittografato - ID (che dovrà essere conservato con cura in quanto non potrà essere duplicato), tramite il quale il segnalante potrà accedere successivamente alla procedura, scambiare messaggi privati in forma anonima con il RPCT, integrare la segnalazione effettuata con eventuali informazioni aggiuntive, inserire i propri dati anagrafici qualora non l’avesse fatto in precedenza, organizzare esclusivamente attraverso la piattaforma un incontro video, peer to peer (la chiamata video si attiverà solo se entrambi i partecipanti, all’ora convenuta, l’attiveranno), verificare lo stato di avanzamento e la conclusione dell’istruttoria.

Nel caso in cui il segnalante non voglia, o non possa, utilizzare la piattaforma informatica, può comunque spedire per posta ordinaria la sua segnalazione al RPCT, compilando il MODULO PER LA SEGNALAZIONE DI CONDOTTE ILLECITE (c.d. whistleblowing).
Tale modulo dovrà essere inserito in una busta chiusa indirizzata al RPCT dell’Inapp, Istituto nazionale per l’analisi delle politiche pubbliche, Corso d’Italia, 33, 00198 Roma; è essenziale che sulla busta sia riportata la dicitura: “Riservata al RPCT”.

Segnalazione in forma orale

Il whistleblower che voglia presentare delle segnalazioni può utilizzare l’indirizzo e-mail [email protected] per:

  • concordare un incontro diretto con il RPCT da fissare entro un termine ragionevole;
  • fissare un appuntamento telefonico con il RPCT.

Lo stesso indirizzo può essere utilizzato anche per chiedere ulteriori informazioni sull’istituto del whistleblowing.

In alternativa l’incontro può essere richiesto al RPCT a mezzo posta, in tal caso il segnalante potrà indirizzare la sua richiesta al RPCT avendo cura di riportare sulla busta la dicitura “Riservata al RPCT”, affinché il plico venga consegnato direttamente ed esclusivamente al suo destinatario.

Ricevuta la richiesta di incontro, il RPCT, nella massima riservatezza, fissa un appuntamento con il whistleblower entro 15 giorni dal ricevimento della richiesta e utilizzando il canale di comunicazione dallo stesso indicato.

Durante l’incontro, previa presentazione dell’informativa al segnalante sul trattamento dei dati personali, il RPCT si occuperà di acquisire la segnalazione verbalizzando quanto dichiarato dal segnalante. Al termine della trascrizione, il verbale viene sottoscritto dal segnalante.

Le segnalazioni anonime

Le segnalazioni che non contengano l’indicazione dell’identità del whistleblower sono considerate anonime.

Le segnalazioni anonime, se adeguatamente circostanziate, sono trattate e conservate con la stessa procedura prevista per le segnalazioni ordinarie. Le misure di protezione previste a tutela del segnalante sono riconosciute anche nell’ipotesi in cui un whistleblower inizialmente anonimo, che abbia denunciato di aver subito ritorsioni a causa della propria segnalazione, comunichi successivamente la sua identità.

Anche la segnalazione anonima, completa della relativa documentazione, sarà registrata e conservata per un periodo di cinque anni, decorrenti dalla data di ricezione, al fine di essere recuperata nel caso in cui il whistleblower comunichi all’ANAC di aver subito misure ritorsive a causa della stessa.

Il sistema di protezione del segnalante

Il sistema di protezione contemplato nel D.Lgs. n. 24/2023 prevede: tutela della riservatezza, protezione dalle ritorsioni, limitazione della responsabilità e misure di sostegno. Le misure di protezione si applicano al segnalante e sono estese:
a) all’eventuale facilitatore (persona fisica che assiste il segnalante nel processo di segnalazione, operante all’interno del medesimo contesto lavorativo la cui assistenza deve rimanere riservata);
b) alle persone del medesimo contesto lavorativo del segnalante, denunciante o di chi effettua una divulgazione pubblica, legate ad essi da uno stabile legame affettivo o di parentela entro il quarto grado;
c) ai colleghi di lavoro con i quali ci sia un rapporto abituale e corrente;
d) agli enti di proprietà della persona segnalante o per i quali le stesse persone lavorano nonché agli enti che operano nel medesimo contesto lavorativo delle predette persone.

Il decreto prevede, a tutela del whistleblower, il divieto di ritorsione definita come “qualsiasi comportamento, atto od omissione, anche solo tentato o minacciato, posto in essere in ragione della segnalazione, della denuncia all'autorità giudiziaria o della divulgazione pubblica e che provoca o può provocare alla persona segnalante o alla persona che ha sporto la denuncia, in via diretta o indiretta, un danno ingiusto”. Le presunte ritorsioni, anche solo tentate o minacciate, devono essere comunicate esclusivamente ad ANAC alla quale è affidato il compito di accertare se esse siano conseguenti alla segnalazione, denuncia, divulgazione pubblica effettuata. La tutela si estende anche ai casi di ritorsione che fanno seguito a segnalazione presentata alle istituzioni, agli organi e agli organismi competenti dell’Unione europea.

Misure di sostegno ai segnalanti offerte a titolo gratuito dagli enti del Terzo settore

Sono previste misure di sostegno per le persone che segnalano violazioni, fornite a titolo gratuito da enti del Terzo settore. Tali misure consistono in informazioni, assistenza e consulenze:

  • sulle modalità di segnalazione;
  • sulla protezione dalle ritorsioni offerta da norme nazionali e dell'Unione europea;
  • sui diritti della persona che segnala;
  • sulle modalità e sulle condizioni di accesso al patrocinio a spese dello Stato.

Sul sito dell’ANAC è disponibile l'elenco degli enti del Terzo settore autorizzati. Questi enti, secondo le previsioni dei rispettivi statuti, svolgono attività di interesse generale per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale tra le quali rientrano la promozione della cultura della legalità, della pace, della nonviolenza e della difesa non armata, insieme alla tutela dei diritti umani, civili, sociali e politici, dei diritti dei consumatori, delle pari opportunità e delle iniziative di solidarietà e aiuto reciproco (art. 5, c. 1, lett. v) e w), del D.Lgs.  n. 117/2017).

Riferimenti normativi

  • Decreto Legislativo 10 marzo 2023, n. 24, Attuazione della direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell'Unione e recante disposizioni riguardanti la protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali
  • Delibera ANAC n. 311 del 12 luglio 2023, Linee guida in materia di protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali. Procedure per la presentazione e gestione delle segnalazioni esterne

Approfondimenti

Whistleblowing ANAC: https://www.anticorruzione.it/-/whistleblowing

Informazioni

Ai sensi degli artt. 13 e 14 del Regolamento (UE) 2016/679 sul trattamento dei dati personali nell’ambito delle segnalazioni di fatti illeciti effettuate mediante i canali di segnalazione interna attivati dall’Inapp in base alle previsioni contenute nel D.Lgs. n. 24/2023, c.d. “Decreto Whistleblowing”.

Documenti

Responsabile dei dati: Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza

Ultimo aggiornamento: 21/01/2026